Asianosaiselta salassa pidettävän tiedon käyttö päätöksenteossa (7/004/2020)

Rikosseuraamuslaitos ohje 7/004/2020, 12.11.2020

Toimivalta: Rikosseuraamuslaitoksesta annettu laki 2 luku 5 §

Voimassa: 20.11.2020 alkaen

Kumoaa: Ohjeen Asianosaiselta salassa pidettävien tietojen käyttö päätöksenteossa (2/004/2017)

Vastaanottaja: Rikosseuraamuslaitos

1. Yleistä hallintoasian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä

Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Tämä tarkoittaa sitä, että esittelijällä ja päätöksentekijällä on aina velvollisuus varmistua siitä, että heillä on käytettävissään asian ratkaisemiseksi riittävät tiedot. Päätöksen tekevällä virkamiehellä on velvollisuus ratkaista hänen käsiteltäväkseen tulevat asiat, joten on olennaista myös päätöksentekijän oikeusturvan kannalta, että hän voi perustaa päätöksensä tosiasiallisiin tietoihin ja käyttää aidosti harkintavaltaansa asian ratkaisemisessa.

Muutoksenhakuvaiheessa myös hallintotuomioistuin tarvitsee ja sillä on oikeus saada asian käsittelyä varten riittävän yksityiskohtaiset tiedot päätöksen perusteista. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 50 §:n mukaan hallintotuomioistuimella on oikeus pyynnöstä saada maksutta viranomaiselta salassapitosäännösten estämättä kaikki asian ratkaisemiseksi välttämättömät tiedot ja asiakirjat. Tuomioistuin voi määrätä viranomaisen esittämään tarpeellisen selvityksen. Määräyksen tehosteeksi voidaan asettaa sakon uhka.

Hallintolain 43 § edellyttää, että hallintopäätös tehdään kirjallisesti. Hallintolain 44 §:n mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut. Hallintolain 45 §:n mukaan päätös on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

2. Asianosaiselta salassa pidettävän tiedon käyttö päätöksenteossa vaiheittain

Päätöksen perusteena olevat tiedot

Asianosaiselta salassa pidettävään tietoon perustuvan päätöksen tekeminen alkaa siitä, että asian esittelijä hankkii rekistereiden sisältämät tiedot ja arvioi niiden käytettävyyden päätöksen perusteena. Esittelijä saa päätöksen perusteena olevat asianosaiselta salassa pidettävät tiedot käyttöönsä turvallisuustietojen käsittelyyn oikeutetulta virkamieheltä. Vangilta salassa pidettävät tiedot toimitetaan päätöksen esittelijälle riittävän yksityiskohtaisina ja täsmällisinä Rikosseuraamuslaitoksen keskushallintoyksikön laatiman asianosaiselta salassa pidettävän tiedon tallennuslomakkeen muodossa (liitteenä). Asianmukaisesti ja siten riittävän yksityiskohtaisesti täytettynä asianosaiselta salassa pidettävän tiedon tallennuslomakkeen pitäisi sisältää kaikki päätöksentekoa varten tarvittavat tiedot. Kirjattavia tietoja ovat muun muassa saadun tiedon sisältö riittävän yksityiskohtaisesti, saatujen havaintojen tms. lukumäärä, niiden ajankohta riittävällä tarkkuudella, tietolähteiden ja tietojen luotettavuus sekä tietojen paikkansa pitävyyttä koskevat tarkistukset muista käytettävissä olevista tietolähteistä kuten rekistereistä, yms.

Edellä mainittujen yksityiskohtaisten havaintotietojen tms. lisäksi turvallisuustietojen käsittelyyn oikeutettu virkamies toimittaa esittelijälle/päätöksentekijälle asianosaiselta salassa pidettävän tiedon tallennuslomakkeelle kirjatun, yksityiskohtaisten tietojen pohjalta laatimansa analyysin salassa pidettävien tietojen merkityksestä meneillään olevan päätösharkinnan kannalta (esim. miksi käytettävissä olevien havaintotietojen perusteella siirto toiseen vankilaan on perusteltu). Turvallisuustietojen käsittelyyn oikeutetun virkamiehen analyysistä huolimatta lopullista päätöstä koskeva johtopäätösten tekeminen havaintojen pohjalta kuuluu aina päätöksentekijän toimivaltaan.

Esittelijän velvollisuudeksi jää viedä kyseiselle asianosaiselta salassa pidettävän tiedon tallennuslomakkeelle kirjatut tiedot asiakastietojärjestelmän salassa pidettävien päätösperusteiden osioon sellaisina, ettei päätöksenteon tueksi tarvitse enää hankkia muista rekisterilähteistä muuta vangilta itseltään salassa pidettävää tietoa. Esittelijä ja päätöksentekijä vastaavat kumpikin osaltaan hallintolain 31 §:n mukaisesti siitä, että he ovat hankkineet asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Asianosaiselta salassa pidettävän tiedon käytettävyys edellyttää riittävän luotettavien, täsmällisten ja ajantasaisten tietojen olemassaoloa ja mahdollisuutta niiden eteenpäin luovuttamiselle jälkikäteisen laillisuusvalvonnan yhteydessä. Mikäli esittelijä tai päätöksentekijä arvioivat tarvitsevansa päätöksenteossa yksityiskohtaisempaa tietoa kuin mitä heille on toimitettu tai asia vaatii muuten lisäselvitystä, tulee esittelijän ja/tai päätöksentekijän selvittää asiaa yhteistyössä tiedot antaneen turvallisuustietojen käsittelyyn oikeutetun virkamiehen kanssa. Muutoksenhakuvaiheessa (oikaisumenettelyssä) lisäselvitystä tulee pyytää ensi vaiheessa päätöksentekijältä.

Vihjetiedon antaneen henkilöllisyyttä ei kirjata turvallisuustietorekisteriin eikä sitä kirjata minnekään tai muutoinkaan ilmaista myöskään asianosaiselta salassa pidettävien päätösperusteiden käsittelyn yhteydessä (VankL 19 luku). Tiedon käytettävyyden arvioimiseksi päätöksentekijälle tulee kuitenkin edellä jo mainitulla tavalla ilmoittaa se, onko tieto saatu viranomaiselta, henkilökunnalta vai yksityiseltä henkilöltä sekä se, kuinka luotettavaksi kyseinen tieto on arvioitu. Rikosseuraamuslaitoksen virkamiehen oikeudesta olla ilmaisematta hänelle hänen virkatehtävässään luottamuksellisen vihjetiedon antaneen vangin henkilöllisyyttä säädetään vankeuslain 19 luvun 10 §:ssä.

Mikäli vankia koskeva päätös on sellainen, ettei sitä tehdä asiakastietojärjestelmässä (esimerkiksi valvomatonta tapaamista koskevat päätökset), asianosaiselta salassa pidettävät päätösperusteet kirjataan manuaalisesti erillisenä osaksi päätöstä. Päätökset kirjataan hallintodiaariin. Salaiset päätösperusteet laitetaan osaksi päätöstä suljettuun kirjekuoreen johon laitetaan salassapitoa koskeva leima siten, että kirjekuoren avaamisen näkee leimasta. Samoin toimitaan vankitietojärjestelmästä tarvittaessa tulostettavien sellaisten päätösten osalta, jotka sisältävät salassa pidettävien päätösperusteiden osiosta tulostettua tietoa. Mikäli kirjekuori avataan, tulee tästä tehdä merkinnät miksi ja kenen toimesta kuori on avattu. Kaikkien hallintodiaariin kirjattujen asioiden asiakirja-arkistot ovat samassa lukitussa tilassa, jonne on pääsy vain arkistonhoito- ja/tai kirjaamistehtäviä tekevillä henkilöillä.

Asianosaisen kuuleminen

Asianosaisjulkisuuden lähtökohtana on, että päätöksen kohteena olevalle annetaan mahdollisuus tietää päätökseen vaikuttavat seikat, lausua käsityksensä asiasta ja toimittaa selvitystä. Kuulemisen yhteydessä vangille on kerrottava mikäli päätös tulee perustumaan osaksi tai kokonaan vangilta itseltään salassa pidettäviin tietoihin (julkisuuslaki 11 §). Itse salassa pidettävää tietoa, tiedon alkuperää tai tallennuspaikkaa ei pidä ilmaista vangille. Vangin mahdolliset kommentit ja huomiot tulee kirjata osaksi kuulemista.

Päätökseen tehtävä maininta asianosaiselta salassa pidettävien perusteiden käyttämisestä

Se, että päätös perustuu kokonaan tai osaksi salassa pidettäviin perusteisiin voidaan ilmaista päätöksen perusteluissa esimerkiksi seuraavasti: ”Osa tämän päätöksen perusteista on päätöksentekijän toimesta määritelty salassa pidettäväksi asianosaiselta itseltään, koska niistä tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yksityistä tai yleistä etua”.

Halutessasi voit tehdä asianosaiselta salassa pidettävien perusteiden osalta viranomaiselle tietojen luovuttamista koskevan pyynnön ja edelleen asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi (julkisuuslaki 14 §). Jos tietojen luovuttamista koskeva päätös on kielteinen, voi päätösperusteiden salassapitoa koskevan asian saattaa viime kädessä hallinto-oikeuden ratkaistavaksi (33 §).”

Asiakirjoihin tulee lisätä tarvittavat salassapitomerkinnät (esim. julkisuuslaki 24 § 5 kohta, 11 § 2 mom., jne.) ja ne arkistoidaan salassapidon edellyttämällä tavalla.

Vangilta salassa pidettävät perusteet muutoksenhakuvaiheessa

Oikaisuvaatimus- ja kanteluasioissa ensivaiheen päätöksentekijälle varataan tilaisuus lausua valituksen/kantelun johdosta. Päätösperusteiden täydentämisen tulee tässä yhteydessä olla erittäin poikkeuksellista, koska ensivaiheen päätösasiakirjat sisältävät kaikki päätöksen perusteina käytetyt tiedot. Tarkoituksena on, että hallintotuomioistuimelle toimitetaan asiakastietojärjestelmään kirjatut tiedot samassa muodossa kuin ne ovat olleet esittelijän/päätöksentekijän käytettävissä asianmukaisin salassapitomerkinnöin (laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintoasioissa 9 §, julkisuuslaki 24 § 5 kohta, 11 § 2 mom.). Jos jotain päätöksen perusteena ollutta asianosaiselta salassa pidettävää tietoa ei ole dokumentoitu asiakastietojärjestelmän salassa pidettävien päätösperusteiden osioon, ei sitä tule muutoksenhakuvaiheessakaan käyttää päätöksenteon perusteena. Mikäli asiassa ilmenee sellaisia kokonaan uusia seikkoja, joita ei alkuperäistä päätöstä tehtäessä ollut viranomaisen tiedossa, tulee ne kuitenkin ottaa huomioon muutoksenhakuvaiheessa.

Edellä mainitusta huolimatta hallintotuomioistuimen pyytäessä tarkempia lisätietoja asianosaiselta salassa pidettävistä tiedoista ja mahdollisesti myös alkuperäisiä rekisterimerkintöjä nähtäväkseen esimerkiksi turvallisuustietorekisteristä, kyseiset tiedot on annettava hallintotuomioistuimelle oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 50 §:n mukaisesti. Tällaisten hallintotuomioistuinten esittämien pyyntöjen osalta pyydetään olemaan yhteydessä keskushallintoyksikköön rekisterinpitäjänä ennen tietojen luovuttamista tuomioistuimelle.

3. Menettely vangin pyytäessä saada tietoonsa asianosaiselta salassa pidettäviä perusteita

Mahdollisiin päätösperusteita koskeviin asiakirjapyyntöihin vastattaessa viitataan julkisuuslakiin, jonka mukaan päätösperusteiden luovuttamista koskeva pyyntö voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi (julkisuuslaki 14 §) ja kerrotaan edelleen mahdollisuudesta saattaa päätösperusteiden salassapitoa koskeva asia viime kädessä hallinto-oikeuden ratkaistavaksi (julkisuuslaki 33 §).

Tehdystä päätöksestä tulee aina käydä ilmi se, perustuuko päätös osittain tai kokonaan asianosaiselta salassa pidettäviin perusteisiin ja lain säännös johon salassapito perustuu. Mikäli henkilö pyytää saada tietoonsa salassa pidettäväksi määritellyt perusteet, on asiassa meneteltävä julkisuuslain 14 §:n mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että:

Jos virkamies kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa, hänen on:

1) ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohta ja 11 § 2 mom 1 ja/tai 2-kohta);

2) annettava tieto siitä, että asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi (asiasta tehdään tällöin kirjallinen päätös);

3) tiedusteltava asian kirjallisesti vireille saattaneelta tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi (kirjallisen päätöksen) sekä

4) annettava tieto käsittelyn johdosta perittävistä maksuista.

Asianosaiselta salassa pidettävien tietojen antamisesta kieltäytymistä koskevaa kirjallista päätöstä voidaan perustella esimerkiksi seuraavalla tavalla: ”Pyytämiänne tietoja ei voida luovuttaa teille, koska tietojen luovuttaminen vaarantaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä. Asianosaisenakaan teillä ei ole oikeutta saada pyytämiänne tietoja, koska niiden luovuttaminen olisi tässä tapauksessa vastoin julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1-kohdassa mainittua erittäin tärkeää yleistä etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.”.

Tietopyyntöä koskeva asia on käsiteltävä viivytyksettä. Tieto julkisesta asiakirjasta toimitetaan kahden viikon kuluessa pyynnön saapumisesta. Jos asiakirjapyyntöön sisältyy salassa pidettäviä osia ja ratkaisu vaatii erityistoimenpiteitä tai tavanomaista suurempaa työmäärää, asia on ratkaistava ja tieto julkisesta asiakirjasta annetaan viimeistään kuukauden kuluessa pyynnön saapumisesta.

Toimimalla edellä mainitulla tavalla varmistetaan se, että henkilö voi saattaa asiakirjan salassa pidettävyyden viime kädessä tuomioistuimen arvioitavaksi. Asia voi tulla tuomioistuimen arvioitavaksi myös varsinaisen vankia koskevasta päätöksestä tehdyn valituksen yhteydessä.

Pääjohtaja Arto Kujala

Lakimies Esa-Pekka Hänninen