Användning i beslutsfattandet av uppgifter som ska hållas hemliga för en part (7/004/2020)

Brottspåföljdsmyndigheten anvisning 7/004/2020, 20 november 2020

Behörighet: 2 kap. 5 § i lagen om Brottspåföljdsmyndigheten

Gäller: från och med den 20 november 2020

Upphävs: Anvisningen om användning i beslutsfattandet av uppgifter som ska hemlighållas för den berörde (2/004/2017)

Mottagare: Brottspåföljdsmyndigheten

1. Allmänt om tillräcklig och behörig utredning i förvaltningsärenden

Enligt 31 § i förvaltningslagen ska en myndighet se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten ska i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet skall kunna avgöras. Detta innebär att det alltid åligger föredraganden och beslutsfattaren att försäkra sig om att de disponerar över tillräckliga underlag för att avgöra ett ärende. Den beslutfattande tjänstemannen är skyldig att avgöra ärenden som hänskjuts till honom eller henne, och därför är det också väsentligt med tanke på beslutsfattarens egen rättssäkerhet att han eller hon förmår grunda sitt beslut på faktauppgifter och till fullo använda sin prövningsrätt när det gäller att avgöra ett ärende.

Vid ändringssökande behöver dessutom förvaltningsdomstolen få tillräckligt detaljerade uppgifter om beslutsunderlaget och äger rätt att få dem tillställda. Enligt 50 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden har förvaltningsdomstolen oberoende av sekretessbestämmelserna rätt att på begäran få alla sådana uppgifter av en myndighet som är nödvändiga för att ett ärende ska kunna avgöras. Domstolen får förelägga en myndighet att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite.

I 43 § i förvaltningslagen förutsätts att förvaltningsbeslut ska ges skriftligen. Enligt 44 § i förvaltningslagen ska av ett skriftligt beslut tydligt framgå motiveringen för beslutet. Enligt 45 § i förvaltningslagen ska ett beslut motiveras. I motiveringen ska det anges vilka omständigheter och utredningar som har inverkat på avgörandet och vilka bestämmelser som har tillämpats.

2. Användning i beslutsfattandet av uppgifter som ska hållas hemliga för en part vid olika skeden

Uppgifter som ligger till grund för beslut

Utfärdandet av ett beslut som grundar sig på uppgifter som ska hållas hemliga för en part inleds med att den som föredrar ärendet skaffar fram uppgifterna i registren och utvärderar deras användbarhet som underlag för beslutet. Föredraganden får tillgång till uppgifter som ska hållas hemliga för en part och ligger till grund för beslutet via en tjänsteman som är berättigad att behandla säkerhetsuppgifter. Uppgifter som ska hållas hemliga för en fånge ska lämnas till den som föredrar beslutet i tillräckligt detaljerad och exakt form på en blankett som är avsedd för lagring av uppgifter som ska hållas hemliga för en part och som är framtagen av Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet (i bilaga). Ifylld på behörigt och följaktligen ett tillräckligt detaljerat sätt torde blanketten för lagring av uppgifter som ska hållas hemliga för en part innehålla samtliga uppgifter som är behövliga för beslutsfattandet. Till uppgifter som ska skrivas in hör bland annat innehållet i den erhållna informationen i tillräckligt detaljerad form, antalet observationer o.d., tidpunkterna för dessa med tillräcklig exakthet, informationskällornas och uppgifternas tillförlitlighet samt kontroller som gäller uppgifternas korrekthet från andra tillgängliga informationskällor, såsom register, osv.

Utöver ovan nämnda detaljerade observationsuppgifter o.d. ska tjänstemannen med rätt att behandla säkerhetsuppgifter tillställa föredraganden/beslutsfattaren en analys av relevansen som uppgifter som ska hemlighållas har med tanke på den pågående beslutsprövningen (t.ex. varför förflyttning till ett annat fängelse på basis av tillgängliga observationsuppgifter framstår som motiverad). Analysen ska skrivas in i blanketten för lagring av uppgifter som ska hållas hemliga för en part. Utan hinder av den analys som tagits fram av tjänstemannen med rätt att behandla säkerhetsuppgifter hör det alltid till beslutsfattarens behörighet att utifrån observationerna dra slutsatser när det gäller att fatta det utslagsgivande beslutet.

Det återstår föredraganden att föra in i partitionen för sekretessbelagda beslutsgrunder i klientinformationssystemet de uppgifter som antecknats på blanketten för lagring av uppgifter som ska hållas hemliga för en part, så att det till stöd för beslutsfattandet inte behöver inhämtas från andra registerkällor några ytterligare uppgifter som ska hållas hemliga för fången själv. Föredraganden och beslutsfattaren ansvarar vardera i enlighet med 31 § i förvaltningslagen för att de har inhämtat de uppgifter och utredningar som behövs för att ärendet ska kunna avgöras.

För att en uppgift som ska hållas hemlig för en part ska kunna användas ska tillräckligt tillförlitliga, exakta och aktuella uppgifter föreligga och möjlighet finnas att utlämna dem vidare i samband med laglighetsövervakning som sker i efterhand. Ifall föredraganden eller beslutsfattaren bedömer att han eller hon behöver mer detaljerad information för att fatta beslutet än vad som har tillställts dem eller om ärendet annars kräver tilläggsutredning, ska föredraganden och/eller beslutsfattaren utreda ärendet i samråd med den tjänsteman med rätt att behandla säkerhetsuppgifter som har lämnat uppgifterna. Om ändring i beslutet har sökts (eller omprövning ska ske) ska ytterligare utredning i det första skedet inhämtas hos beslutsfattaren.

Identiteten hos den som lämnat tips ska inte antecknas i säkerhetsregistret och den ska inte heller antecknas någonstans eller annars röjas i samband med behandling av de beslutsunderlag som ska hållas hemliga för en part (19 kap. i fängelselagen). För att uppgiftens användbarhet ska kunna bedömas ska beslutsfattaren dock på det sätt som redan nämns ovan underrätta om huruvida uppgiften har inhämtats hos en myndighet, personal eller en enskild samt om hur pass tillförlitlig uppgiften i fråga bedöms vara. Bestämmelser om rätten för en tjänsteman vid Brottspåföljdsmyndigheten att vägra röja identiteten hos en fånge som lämnat tjänstemannen förtroliga tips under ett tjänsteuppdrag finns i 19 kap. 10 § i fängelselagen.

Ifall ett beslut som gäller en fånge är sådant att det inte utfärdas i klientinformationssystemet (t.ex. beslut som gäller oövervakat besök), ska beslutsgrunder som ska hemlighållas för den berörde antecknas manuellt som en separat del av beslutet. Besluten ska antecknas i förvaltningsdiariet. De hemliga beslutsgrunderna bifogas beslutet i ett förseglat kuvert som förses med sekretesstämpel på ett sådant sätt att man på stämpeln kan se om kuvertet har öppnats. Detsamma gäller i fråga om sådana beslut som i förekommande fall skrivs ut från fångdatasystemet och som innehåller uppgifter som skrivits ut från partitionen för hemlighållna beslutsunderlag. Öppnas kuvertet, ska anteckningar därom göras av vilka framgår skälet och vem som öppnat kuvertet. Arkiven med handlingar som hänför sig till ärenden som registrerats i förvaltningsdiariet ska förvaras i samma låsta utrymme dit endast de som sköter arkivskötsel- och/eller registreringsuppgifter äger tillträde.

Hörande av part

Utgångspunkten för partsoffentlighet är att den som ett beslut gäller ska beredas möjlighet att få veta vilka omständigheter som varit relevanta för beslutet, uttala sig i ärendet och lägga fram utredning. Om beslutet helt eller delvis kommer att grunda sig på uppgifter som ska hållas hemliga för fången själv, ska fången informeras om detta i samband med hörandet (11 § i offentlighetslagen). Själva den uppgift som ska hemlighållas, uppgiftens ursprung eller var någonstans den är lagrad får inte röjas för fången. Eventuella kommentarer och påpekanden från fången ska redovisas som en del av hörandet.

Anteckning i beslutet av användning av uppgifter som ska hållas hemliga för en part

Att beslutet delvis eller i sin helhet grundar sig på uppgifter som ska hållas hemliga kan uttryckas i motiveringen till beslutet t.ex. på följande sätt: ”En del av grunderna för detta beslut har av beslutsfattaren bestämts att undanhållas för parten själv, eftersom att lämna ut information om dessa skulle stå i strid med ett synnerligen viktigt allmänt eller enskilt intresse.

Om du vill, kan du i fråga om grunder som ska hållas hemliga för en part framställa en begäran om utlämning av grunderna till myndigheten för avgörande (14 § i offentlighetslagen). Om utlämnande av uppgifter avslås, kan ärendet som gäller beslutsgrundernas sekretessbeläggning i sista hand föras till förvaltningsdomstolen för avgörande (33 §).”

Till handlingarna ska fogas behövliga sekretessanteckningar (t.ex. 24 § 5 punkten, 11 § 2 mom. i offentlighetslagen osv.) och de ska arkiveras på ett sätt som sekretessen föranleder.

Grunder som ska hållas hemliga för en fånge vid ändringssökande

I ärenden som gäller begäran om omprövning eller klagan bereds den som fattat beslutet i första instansen möjlighet att yttra sig med anledning av besvären/klagan. Komplettering av beslutsgrunderna ska vara ytterst exceptionellt i detta skede, eftersom första instansens beslutshandlingar innehåller alla uppgifter som utgör underlaget för beslutet. Avsikten är att de uppgifter som registrerats i klientinformationssystemet ska lämnas till förvaltningsdomstolen i samma form som de har stått till föredragandens/beslutsfattarens förfogande med ändamålsenliga sekretessanteckningar (9 § i lagen om offentlighet vid rättegång i förvaltningsärenden, 24 § 5 punkten och 11 § 2 mom. i offentlighetslagen). Om någon av uppgifter som är lagda till grund för beslutet och som ska hållas hemlig för en part inte har dokumenterats i klientinformationssystemets partition för sekretessbelagda beslutsunderlag, ska den inte heller vid ändringssökande användas som grund för beslutsfattandet. Ifall det i ärendet kommer fram helt nya omständigheter som myndigheten inte kände till när det ursprungliga beslutet fattades, ska dock dessa beaktas vid ändringssökandet.

Utan hinder av det som nämns ovan ska dessa uppgifter tillställas förvaltningsdomstolen i enlighet med 50 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden, om förvaltningsdomstolen begär ytterligare upplysningar om uppgifter som ska hållas hemliga för en part och eventuellt också att få se de ursprungliga registeranteckningarna t.ex. ur säkerhetsregistret. När det gäller dylika begäran från förvaltningsdomstolarna ombeds man kontakta centralförvaltningsenheten i egenskap av registeruppgiftsansvarig innan uppgifterna lämnas ut till domstolen.

3. Förfarandet när fången begär att få ta del av grunder som ska hållas hemliga för en part

När man besvarar eventuella begäran om handlingar som gäller beslutsgrunderna ska man hänvisa till offentlighetslagen, enligt vilken begäran om utlämning av grunderna för beslutet kan lämnas till myndigheten för avgörande (14 §). Man ska även upplysa om möjligheten att i sista hand föra saken om beslutsgrundernas sekretessbeläggning till förvaltningsdomstolen för prövning (33 §).

Av ett beslut som fattats ska alltid framgå om beslutet helt eller delvis grundar sig på underlag som ska hållas hemliga för en part och den bestämmelse i lagen som hemlighållandet grundar sig på. Ifall en person begär att bli delgiven grunder som bestämts att hållas hemliga, ska man förfara i enlighet med 14 § i offentlighetslagen. Detta innebär att

om en tjänsteman vägrar att lämna den begärda uppgiften, ska han eller hon

1) underrätta den som begär information om orsaken till vägran (24 § 1 mom. 5 punkten och 11 § 2 mom. 1 och/eller 2 punkten i offentlighetslagen)

2) lämna information om att ärendet kan föras till myndigheten för avgörande (i detta fall utfärdas ett skriftligt beslut i ärendet)

3) fråga den som har skriftligen anhängiggjort ärendet om han eller hon vill att ärendet hänskjuts till myndigheten för avgörande (vill ha ett skriftligt beslut), samt

4) upplysa om avgifter som uppbärs med anledning av handläggningen.

Ett skriftligt avslag att lämna ut uppgifter som ska hållas hemliga för en par kan motiveras t.ex. på följande sätt: ”De uppgifter som ni begärt kan inte lämnas ut till er, eftersom utlämnandet av uppgifterna skulle äventyra förebyggande och utredning av brott, upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet eller av ordningen vid en straffanstalt på det sätt som avses i 24 § 1 mom. 5 punkten i offentlighetslagen. Inte heller som part har ni rätt att få ta del av de begärda uppgifterna, eftersom utlämnandet i detta fall skulle strida mot ett synnerligen viktigt allmänt intresse som nämns i 11 § 2 mom. 1 punkten i offentlighetslagen eller något annat synnerligen viktigt enskilt intresse.”

Ett ärende som gäller begäran att få ta del av en handling ska behandlas utan dröjsmål. Uppgifter ur en offentlig handling ska lämnas inom två veckor från det att begäran inkommit. Om de begärda handlingarna innehåller sekretessbelagda delar och avgörandet medför särskilda åtgärder eller en arbetsmängd som är större än normalt, ska ärendet avgöras och uppgiften ur offentlig handling lämnas ut senast inom en månad från det att begäran inkommit.

Genom att handla på det sätt som ovan beskrivs säkerställs att personen kan föra frågan om handlingens sekretessbelagda karaktär i sista hand till domstolen för prövning. Ärendet kan dessutom bli föremål för domstolsprövning i samband med besvär som i huvudsak gäller ett beslut som berör en fånge.

Generaldirektör Arto Kujala

Jurist Esa-Pekka Hänninen